张家口市林业和草原局
2019年10月5日
 前 言
张家口市位于河北省西北部，地处北方农牧交错带，是典型的半农半牧区，承担着为首都阻沙源、涵水源，为当地增资源、扩财源的重要职责。近年来，全市紧紧围绕“建成首都水源涵养功能区和生态环境支撑区”功能定位，抢抓京津冀协调发展、举办2022年冬奥会和冬残奥会等重大历史机遇，持续不断开展草原生态治理，草原生态环境持续改善，生态服务功能不断提高，为建成首都水源涵养功能区和生态环境支撑区、举办冬奥会、促进地方经济发展奠定了重要的生态基础。但随着社会经济快速发展，草原资源开发利用强度加大，草原退化、土地沙化现象依然存在，草原面积缩小、质量不高，草原生态依然脆弱，草原生态建设投入依然不足，市场化、多元化的生态补偿长效机制有待完善，与构筑安全可靠的首都生态屏障要求相比，仍有较大差距。
为全面贯彻落实《张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划（2019—2035年）》，根据省领导要求，对坝上地区农业基础差、种植效益低的旱地，实施退耕还草，修复坝上地区草原生态系统，扩大草原面积，全面提升草原生态系统服务价值和功能。市林业和草原局在深入实地调查研究的基础上，依据《张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划（2019—2035年）》和省政府同意印发的《关于推进张家口市退耕还草及草原科学利用的意见》等要求，组织编写了《张家口坝上退耕还草实施方案》。在科学分析张家口市坝上地区耕地资源及生态建设现状的基础上，明确了该区域退耕还草的总体要求、建设任务、保障措施等。


一、总体要求
（一）指导思想。以首长生态文明思想为指导，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，全面贯彻党的十九大精神和书记视察张家口重要指示精神，以扩大草原面积、提升草原生态功能、促进社会经济发展为目标，按照“一次退出、逐步发展”的原则，采取政府主导、市场运作、科学利用等措施，在尊重农民意愿、维护农民合法利益前提下，结合“空心村”治理、地下水压采、移民搬迁等，以坝上地区农业基础差、种植效益低的旱地为主实施退耕还草，为促进坝上地区农业结构调整，发展奶业、草产业和生态旅游等草原生态产业，奠定坚实生态基础，努力构建功能完备的草原生态体系和绿色产业体系。
（二）基本原则
1、生态优先、逐步发展。围绕“建成首都水源涵养功能区和生态环境支撑区”定位，以“自然修复”为主，退出耕地先恢复草原生态植被，后根据奶业和草产业发展需求，争取国家粮改饲等项目支持，逐步科学有序合理利用。
2、承包到户、兼顾其他。以承包到户耕地为主退耕，兼顾集体耕地退耕；以土地承包经营权证书为依据，兼顾经营权流转各方主体利益；以效益低下旱地为主，兼顾水浇地和其他耕地。
3、集中连片、因地制宜。针对张家口市坝上草原类型及分布特点，在尊重农民意愿前提下，围绕现有草原周边和效益低下旱地等重点区域，因地制宜，以草为主，应退尽退，积极推进集中连片退耕，促进形成规模化草原。
4、相互结合、相互促进。退耕还草与“空心村”治理、地下水压采、移民搬迁等项目结合，项目相互认可、资金捆绑使用，工作同步推进，努力实现多目标融合共赢发展。
5、创新机制、草牧结合。以省政府退耕补助为主要资金来源，将退耕耕地经营权流转到县区扶农公司，与国有资本和社会资本合作，结合农业结构调整等政策措施，利用好草原基金，带动现代草牧业、生态旅游等特色产业发展。
6、政府主导，农民自愿。落实坝上地区四县两区政府（管委会）主体责任，尊重农民意愿、维护农民利益，确保退耕过程合法有序、稳步推进、社会稳定。
（三）总体目标。根据《张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划（2019—2035年）》和省政府同意印发的《关于推进张家口市退耕还草及草原科学利用的意见》实施退耕还草，到2022年完成退耕还草100万亩，草原面积达到1695万亩；到2035年累计完成退耕还草180万亩，草原面积达到1775万亩。
二、建设内容和计划
（一）耕地退出
1、方案一：180万亩2020年一年全部退出。以省政府退耕补助为主，利用2020年一年时间将符合上述总体要求的耕地全部退出，并流转到县区扶农公司，以自然修复为主，靠自然力实现所退耕地恢复为草原。总任务180万亩。
 
张家口市坝上地区退出耕地任务分解表
县区  
合计  
2020年  

合计  
180  
180  

张北县  
45  
45  

察北  
9.03  
9.03  

沽源县  
35  
    35  

塞北  
11.72  
11.72  

康保县  
45.86  
45.86  

尚义县  
33.39  
33.39  

 
2、方案二：100万亩2020年一年全部退出。以省政府退耕补助为主，利用3年时间将符合上述总体要求的耕地全部退出（其中2020年退出100万亩），并流转到县区扶农公司，以自然修复为主，靠自然力实现所退耕地恢复为草原。总任务180万亩。
 
张家口市坝上地区退出耕地任务分解表
县区  
退出耕地任务分解（万亩）  

合计  
2020年  
2021年  
2022年  

合计  
180  
100  
40  
40  

张北县  
45  
25  
10  
10  

察北  
9.03  
5  
2  
2.03  

沽源县  
35  
   20  
   8  
 7  

塞北  
11.72  
7  
2  
2.72  

康保县  
45.86  
25  
10  
10.86  

尚义县  
33.39  
18  
3  
2.39  

 
3、方案三：180万亩三年内全部退出。以省政府退耕补助为主，利用3年时间将符合上述总体要求的耕地全部退出，并流转到县区扶农公司，以自然修复为主，靠自然力实现所退耕地恢复为草原。总任务180万亩。
 
张家口市坝上地区退出耕地任务分解表
县区  
退出耕地任务分解（万亩）  

合计  
2020年  
2021年  
2022年  

合计  
180  
64  
59  
57  

张北县  
45  
15  
15  
15  

察北  
9.03  
3  
3  
3.03  

沽源县  
35  
    15  
   10  
 10  

塞北  
11.72  
4  
4  
3.72  

康保县  
45.86  
15  
15  
15.86  

尚义县  
33.39  
12  
12  
9.39  

 
（二）草原科学利用。依据《关于推进张家口市退耕还草及草原科学利用的意见》，结合奶业、草产业和生态旅游发展，紧紧依托国家项目，充分利用草原基金和金融政策，采取市场化方式，逐步建设以下项目：
1、到2022年完成退耕还草100万亩，其中优质牧草种植基地40万亩（市农业农村局牵头、各县区实施）、建设现代草牧业示范区2－3个（市农业农村局牵头、各县区实施）、草原特色产业种植5万亩（市农业农村局牵头、各县区实施）、旅游景区生态草种植10万亩（市林业和草原局牵头、各县区实施）、草种繁育基地2万亩（市林业和草原局牵头、各县区实施）。
2、到2035年累计完成退耕还草80万亩，其中优质牧草种植基地60万亩（市农业农村局牵头、各县区实施）、草原特色产业种植10万亩（市农业农村局牵头、各县区实施）、草种繁育基地5万亩（市林业和草原局牵头、各县区实施）。
三、资金估算和来源
（一）退耕补助资金。坝上地区180万亩耕地全部退出后，按每亩每年平均补助300元计算，每年共需补助资金5.4亿元。补助期限暂按5年计算，后根据坝上地区社会经济发展情况和粮价情况，每5年调整一次。5年内共需补助资金27亿元。以上补助资金在积极争取省政府全额保障不足的情况下，由县区政府利用自身财力和草原基金，以及其他国有和社会资金补足。
1、方案一：180万亩2020年一年全部退出
 
张家口市坝上地区退耕补助年度资金测算表  

县区  
退耕任务（万亩）  
年度补助资金（万元）  

合计  
2020  
2021  
2022  
2023  
2024  

合计  
180  
270000  
54000  
54000  
54000  
54000  
54000  

张北县  
45  
67500  
13500  
13500  
13500  
13500  
13500  

察北  
9.03  
13545  
2709  
2709  
2709  
2709  
2709  

沽源县  
35  
52500  
10500  
10500  
10500  
10500  
10500  

塞北  
11.72  
17580  
3516  
3516  
3516  
3516  
3516  

康保县  
45.86  
68790  
13758  
13758  
13758  
13758  
13758  

尚义县  
33.39  
50085  
10017  
10017  
10017  
10017  
10017  

张家口市坝上地区退耕补助年度资金测算表  

县区  
退耕任务（万亩）  
年度补助资金（万元）  

合计  
2020  
2021  
2022  
2023  
2024  
2025  
2026  

合计  
180  
270000  
30000  
42000  
54000  
54000  
54000  
24000  
12000  

张北县  
45  
67500  
7500  
10500  
13500  
13500  
13500  
6000  
3000  

察北  
9.03  
13545  
1500  
2100  
2709  
2709  
2709  
1209  
609  

沽源县  
35  
52500  
6000  
8400  
10500  
10500  
10500  
4500  
2100  

塞北  
11.72  
17580  
2100  
2700  
3516  
3516  
3516  
1416  
816  

康保县  
45.86  
68790  
7500  
10500  
13758  
13758  
13758  
6258  
3258  

尚义县  
33.39  
41085  
5400  
6300  
7017  
10017  
10017  
1617  
717  

2、方案二：100万亩2020年一年全部退出
 
 
3、方案三：180万亩三年内全部退出。
张家口市坝上地区退耕补助年度资金测算表  

县区  
退耕任务（万亩）  
年度补助资金（万元）  

合计  
2020  
2021  
2022  
2023  
2024  
2025  
2026  

合计  
180  
270000  
19200  
36900  
54000  
54000  
54000  
34800  
17100  

张北县  
45  
67500  
4500  
9000  
13500  
13500  
13500  
9000  
4500  

察北  
9.03  
13545  
900  
1800  
2709  
2709  
2709  
1809  
909  

沽源县  
35  
52500  
4500  
7500  
10500  
10500  
10500  
6000  
3000  

塞北  
11.72  
17580  
1200  
2400  
3516  
3516  
3516  
2316  
1116  

康保县  
45.86  
68790  
4500  
9000  
13758  
13758  
13758  
9258  
4758  

尚义县  
33.39  
50085  
3600  
7200  
10017  
10017  
10017  
6417  
2817  

 
（二）草原科学利用资金的争取。依据《关于推进张家口市退耕还草及草原科学利用的意见》，结合奶业振兴行动计划、草产业和生态旅游发展，分别由市农业农村局和市林业和草原局等相关部门对口上级部门争取项目资金，开展项目建设。
1、市农业农村局：优质牧草种植基地、建设现代草牧业示范区、草原特色产业种植等。
2、市林业和草原局：争取国家京津风沙源草地治理项目资金用于旅游景区生态草种植，争取退化草原生态修治理项目资金用于种繁育基地等。
张家口市坝上地区退耕还草各部门分解任务  

县区  
退耕任务（万亩）  
优质牧草种植基地100万亩  
现代草牧业示范区43万亩  
草原特色产业种植15万亩  
旅游景区生态草种植15万亩  
草种繁育基地建设7万亩  

农业农村局  
林业和草原局  

合计  
180  
  
  
  
15  
7  

张北县  
45  
  
  
  
4  
1.5  

察北  
9.03  
  
  
  
  
0.5  

沽源县  
35  
  
  
  
4  
1.5  

塞北  
11.72  
  
  
  
  
0.5  

康保县  
45.86  
  
  
  
4  
2  

尚义县  
33.39  
  
  
  
3  
1  

 
 
（三）相关说明。1、按照国家退耕还林还草现行政策，我市符合现行政策的地块基本实现应退尽退，本方案所指退耕还草已经不能享受国家退耕还草政策资金支持。按本方案退耕还草后，要积极争取国家放宽退耕还草政策条件。待国家放宽退耕条件后逐步纳入国家退耕还草计划，享受政策补助。2、按本方案退耕还草后，地类性质不能转化为草原，仍为耕地和基本农田。待国家放宽退耕条件后，上述退耕地可按政策要求转化为草原。
四、保障措施
（一）加强组织领导。各级各有关部门要高度重视，落实责任，扎实推进。一是成立组织机构，统筹推进。市委、市政府成立退耕还草工作推进指挥部，市委书记任政委，市政府市长任指挥长，市委副书记、市政府常务副市长任常务副指挥长，市政府副市长任副指挥长，林业和草原、农业农村、发改、财政、自然资源和规划、水务、金融、审计等部门主要负责人、各相关国有企业主要负责人为成员，统筹推进退耕还草工作。各县区党委政府也要成立相应组织，统筹抓好本县区工作。二是领导包联，督导推动。市级领导包联县区，按照时间节点，深入县区、深入工程区开展督导，推进落实。县区处级领导和乡镇科级领导要划分责任片区，明确建设任务，亲力亲为推进落实。
（二）强化分工协作。市林业和草原部门负责抓好任务统筹、工作协调、日常管理和技术服务等工作；市财政部门负责建设资金筹措和管理工作，积极向省财政厅对接，确保建设资金及时到位；市自然资源和规划部门负责协调相关土地调整等相关工作；市发改等相关部门负责争取国家退耕还草政策支持；市审计部门做好审计监督；宣传部门负责指导、协调各级新闻媒体开展政策宣传报道等工作。各级党委政府督查室抓好工作督导。各金融机构要积极配合工作、创新突破、主动服务、提供金融支持。各级林业和草原、农业农村、水务、市县区属国有企业等部门单位要完成好各自承担的建设任务。各有关县区作为退耕还草责任主体，党政主要领导要亲自谋划和部署，要勇于担当，真抓实干，按照进度要求，不折不扣的完成任务，统筹推进“空心村”治理、地下水压采、移民搬迁等等相关工作。各县区和各相关市属国有企业要积极对接，同步强化土地流转、地块协调、资金落实、项目运作、工程管护等工作。
（三）强化政策保障。创新建设机制，统筹建设任务，实行“耕地一次退出，分年度开展建设”的方式，加快项目进度。一是争取省政府支持。争取省政府对退耕还草补助资金按年度全额保障，并逐步提高补助标准，确保退得下、稳得住。二是进一步争取国家政策支持。按照《京津冀协同发展规划纲要》“三区一基地”的功能定位和总书记建成首都水源涵养功能区和生态环境支撑区的要求，积极向国家部委汇报，争取国家政策支持，核减张家口市坝上地区耕地保有量和永久基本农田面积，调减耕地保有量和永久基本农田。放宽退耕条件，将张家口坝上粮食产量低而不稳、沙化耕地全部退出，纳入新一轮的退耕还林还草范围，同时提高补助标准，对农民有意愿且符合退耕还林还草政策的耕地应退尽退。积极争取京津风沙源治理、草原生态修复等重大工程，以及高产苜蓿示范基地、粮改饲等各项补助政策，集中力量支持退耕还草工作。三是创新体制机制。以张家口烟厂为主体建立草原基金，积极支持退耕还草对农民的补助、发展奶业、饲草业等。对退耕户、饲草生产合作社、饲草生产企业、草畜养殖企业等经营主体实施退耕还草，达到一定规模的，按照《河北省人民政府办公厅关于创新体制机制推进大规模国土绿化的意见》（〔2018〕—38），享受建设用地优惠政策。鼓励企业通过退耕土地经营流转，实行“公司+饲草基地+农户”模式开展合作经营。四是整合捆绑项目资金。将目前实施的京津风沙源治理项目、农牧民禁牧补助资金、粮改饲、奶业振兴苜蓿种植相关生态项目和种植业调整计划内项目资金与退耕还草相结合，项目相互认可、资金相互捆绑、项目同步推进。五是完善金融支持政策。加强与银行和保险机构深度合作，利用好“政银企户保”、草原基金、农业产业化增信基金和农业产业发展引导基金等金融模式，利用更多金融资本投入奶业振兴和草原生态建设。增加生态公益岗位，将有劳动能力的退耕农民就地转为护林员、护草员。
（四）强化督导检查。各级林草、农业农村等部门要加强项目管理，加强项目实施情况监督检查，及时纠正项目实施过程中出现的各种问题，实行月报制度。每月25日前要逐级上报投资计划执行情况和工程实施进展情况，并抄送相关部门和单位。每年年底前上报本年度计划执行情况和工程实施情况。对工程建设中的重大事项要随时逐级报告。要深入宣传生态保护的相关法律法规，不断提高广大农牧民的法制观念，增强广大牧民自觉地保护生态环境的意识。通过各种媒体及宣传材料，广泛宣传首都“两区”建设的重要作用，普及关知识，使“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心，营造良好的社会氛围。
 
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